德国宪法解释机制概述

录入:龙剑律师事务所  longjls.com   2015-12-9  人气:648

域外宪法解释程序机制之三

田伟

图为德国联邦宪法法院第二庭庭审场景。图片来源:德新社
德国联邦宪法法院大楼。图片来源:德国卡尔斯鲁厄市网站

    二战后制定的德国基本法,将解释宪法、监督宪法实施的职能赋予了联邦宪法法院。在实践中,宪法法院的宪法解释与宪法审查职能是重合的,即在宪法审查的过程中对宪法进行解释,并据此审查立法、行政和司法机关的行为是否合宪。因而在制度上,德国宪法学一般使用宪法法院制度这一术语指代该国的宪法解释机制。

    作为宪法法院解释模式的代表,德国联邦宪法法院成立65年来,已经做出了137卷裁判,宪法法院作为“宪法守护者”的形象深入人心。德国式宪法法院模式的影响力,也从宪法法院所在的德国西南小城卡尔斯鲁厄扩展至世界各地。

    联邦宪法法院的性质和组成

    联邦宪法法院首先是一个法院,其法官受托行使司法审判权;但它同时也是一个宪法机关,与联邦总统、联邦议院、联邦政府等其他宪法机关具有同等的宪法位阶。作为宪法机关,宪法法院自主制定议事规则,自主提出预算,在行政上不隶属于任何联邦政府部门,也不受任何职务监督。这一点使宪法法院区别于联邦其他法院。

    联邦宪法法院由两个审判庭组成,每庭各八位法官,两庭庭长交替担任宪法法院院长和副院长。宪法法院法对两庭之间的分工做出了规定,第一庭主要负责基本权利案件,第二庭主要负责国家机构案件,每一庭在裁判时都是宪法法院。

    实践中,由于基本权利案件数量过多,导致第一庭负担过重,经宪法法院全体法官会议决定,第二庭也承担了部分基本权利案件的裁判工作。两庭意见不一致时,应由全体法官会议决定;迄今为止,共有五个案件是由全体法官会议裁决的。此外,在数量相对较多的宪法诉愿和具体规范审查程序中,每个审判庭又分为多个由三名法官组成的审判小组。

    宪法法院法官半数由联邦议院、半数由联邦参议院选举产生,因而分别具有了议会民主和联邦民主的正当性。在两院中,宪法法院法官选举均由三分之二多数通过,这是为了保障法官的政治中立性,在法官人选上尽量寻求跨党派的共识。但在实际政治运作中,这一目标并未完全实现,法官提名权毋宁是在基民盟/基社盟和社民党这两大政党之间分配,各党一般都会接受对方提名的人选。2008年发生的社民党因基民盟反对其提出的法官人选而更换候选人的事件,属于非常例外的情况。

    宪法法院法官任期12年,且不得超过68岁的最高任职年龄;为保证其独立性,宪法法院法官不得连任。担任法官者,必须年满40岁并具备普通法院法官的任职资格,即必须通过法律国家考试。每庭八位法官中的至少三位,必须由联邦最高法院、联邦最高行政法院等联邦各最高法院的法官担任;除职业法官之外,宪法法院法官还经常从立法和行政机关中选任,学者出身的也占到了很大比例。

    联邦宪法法院的程序原则

    作为法院,宪法法院在程序上受申请原则的约束,即宪法法院的审查程序必须基于申请方可启动,不得自行做出宪法解释。在裁判过程中,各相关宪法机关以及专家、社团等均有机会表达意见;对于重大案件,宪法法院一般还会举行言词辩论。这些措施保障了宪法法院裁判的公开透明性,也使宪法法院的裁判程序成为各政治力量商谈整合的契机。

    宪法法院裁判原则上以简单多数做出,但在政党禁止等程序中要求三分之二多数。由于每一庭的法官人数为偶数,就有可能出现票数相等的情况,此时不得确认系争法律或判决违宪。在1997年的“超额议席”判决中,宪法法院第二庭八位法官之间出现了严重的基于党派立场的分歧,四名社民党提名的法官认为联邦议院超额议席违宪,但最终法庭确认选举法合宪。

    从1971年开始,宪法法院在裁判中引入了特别意见书制度。特别意见书既可以是不同意见(反对多数意见),也可以是协同意见(赞成多数意见的结论,但提出不同的论证)。其引入是宪法解释方法和结果多元性与开放性的体现,亦加强了法院内部及学界的商谈讨论,同时试图引导法院裁判在未来的转向。有的特别意见书在学术上具有重要的意义,例如迪特·格林(Dieter Grimm)法官在1989年的“森林骑马案”中批评多数意见将基本法第2条第1款作为兜底性的一般行为自由将导致基本权利的庸俗化及宪法诉愿的泛滥。但总体上,相较于美国最高法院,特别意见书在德国联邦宪法法院裁判中发挥的作用并不显著。

    联邦宪法法院的主要程序类型

    与行政法院原则上通过概括条款对所有非宪法性的公法争议均具有管辖权不同,宪法法院在职权上适用列举原则,即其职权由基本法和宪法法院法逐一规定,每项职权对应一种专门的程序类型;只有在特定的程序中,宪法法院才能解释宪法、裁决案件。尽管如此,无论是纵向与德国历史上出现过的国事法院,还是横向与其他国家的宪法解释机关比较,德国联邦宪法法院职权的广泛性都是非常显著,甚至可以说独一无二的。

    宪法法院权限的核心是规范审查,即对法律合宪性的审查,这里又分为抽象和具体规范审查两种程序类型;宪法法院还负责裁决各宪法机关之间的权限争议以及联邦制下联邦与州之间的权限争议;对公民而言最为重要的程序类型则是宪法诉愿;此外,宪法法院的职权还包括一些宪法保护程序,例如选举审查、政党禁止、总统和法官弹劾程序等。以下简要介绍宪法法院最重要的几种程序类型。

    1.机关争议

    如果在宪法机关(联邦总统、联邦议院、联邦参议院、联邦政府等)以及宪法机关内部组织(例如联邦议院内部的党团、委员会、议员等)之间,就宪法规定的职权范围产生争议,一方认为另一方的作为或者不作为侵害到基本法赋予其的权利义务,则可诉至宪法法院。机关争议是一种两造对立的程序类型,在其背后往往是政治上的权力冲突,反对党也多以此为工具来实现其对政府的监督。通过这样一种程序,将政治争议法律化,其意义即在于保护少数派的权利,维护权力分立原则,最终保障整个政治体系的良好运行。

    机关争议案件的数量不多,一般每年都在5件以内,但往往对国家政治生活具有重大意义。例如联邦国防军派驻海外、提前解散议会、政党资助等问题,都是通过机关争议程序就其合宪性做出裁决,议会在欧盟一体化进程中的权限问题也经常成为机关争议的对象。新近的一个例子是2014年10月的“武器出口”判决,在本案中,三名联邦议院反对党议员认为内阁成员拒绝向其提供关于武器出口许可的信息,侵害了其作为议员享有的针对政府的质询权,遂将联邦政府诉至宪法法院。宪法法院最终在相对有限的范围内支持了反对党议员的诉请,判定联邦政府有义务告知议员其是否批准了相关的武器出口申请,但做出行政决定的具体理由以及正在进行中的审批行为则不属于议会质询权的范围。

    2.联邦与州的争议

    作为联邦制国家,在德国,如果联邦与州之间就各自的权利义务问题产生了争议,那么联邦政府或州政府可分别代表联邦或州提请宪法法院裁决。尽管在历史上,联邦争议是德国国事和宪法法院制度的一个重要起源,但在基本法下,这一程序类型的实际意义已经大为削弱;从成立至今,宪法法院总共只做出过不到30件此类裁判。一个重要的原因在于,联邦和州之间的争议往往涉及某部法律,而对此可以通过抽象规范审查这一更为有效的程序类型来提请审查。例如,2002年关于《同性生活伴侣法》合宪性的争议,虽然是由巴伐利亚、图林根和萨克森三个州州政府向宪法法院提出的,但其程序类型属于抽象规范审查。

    3.抽象规范审查

    抽象规范审查针对的是法律或其他法规范的合宪性问题,可以启动该程序的主体是联邦政府、州政府或四分之一的联邦议院议员。与机关争议、联邦争议不同的是,抽象规范审查是一种客观性的审查程序,在这类程序中不存在相对人;提请审查的机关也不需要证明其权利受到了侵害,只要其对该规范的合宪性存有疑虑即可。正由于其并不因某个具体案件而启动,所以是一个“抽象”的程序。

    抽象规范审查案件的数量也很有限,每年大概在1至3件之间,宪法法院历史上做出的两次“堕胎判决”在程序上都属于抽象规范审查。

    4.具体规范审查

    如果普通法院法官在审理案件的过程中,认为其裁判所应适用的法律有违宪之虞,那么应中止审理程序,将该法律提交宪法法院审查;待宪法法院就该法律的合宪性做出判断后,普通法院再恢复原案件的审理程序。这一程序是由一个具体案件引发的,故称为“具体”规范审查;又因为其是由普通法院法官提请的,所以又称为“法官提请审查”。法国宪法委员会2008年改革新增的合宪性先决程序,即是这样一种法官提请审查程序。

    这样一种程序安排,主要是考虑到,对于议会立法者制定的法律的普遍性效力,不能交由任意一个法院来决定,换言之,废止法律的权力必须由宪法法院垄断。由于每个审级的法院中的每位法官都可以启动具体规范审查程序,因而该类型案件的数量相对是比较多的,每年大概在10至20件之间,仅次于宪法诉愿案件。宪法法院2014年底做出的关于经营性财产在遗产税上受到优待是否符合一般平等原则的判决,即是由联邦财政法院提请审查的。

    5.宪法诉愿

    以上所有程序的启动主体都是国家机关,而宪法诉愿程序则为公民打开了通往宪法法院的大门。任何人,只要认为其基本权利受到了公权力的侵害,在穷尽其他法律途径仍不能得到救济的情况下,均可向宪法法院提起宪法诉愿。此处的公权力包括所有类型的国家权力(立法、行政和司法),亦即针对法律、行政行为和判决均可提起宪法诉愿;鉴于宪法诉愿的补充性(要求首先穷尽其他法律救济途径),在实践中,宪法诉愿往往是直接针对普通法院的终审判决,而间接针对判决所依据的法律。正是通过宪法诉愿,宪法法院实现了对所有国家权力合宪性的审查。

    宪法诉愿案件的数量非常多,每年将近6000件。因而绝大部分的宪法诉愿,都是由各庭中三名法官组成的审判小组决定不予受理或直接批准的;由审判庭裁决的宪法诉愿的数量每年仅在10至20件之间。尤其需要明确的是,尽管公民可以向宪法法院提起宪法诉愿,但宪法法院在此并不是超级上诉审,宪法诉愿也不是一种常规性的法律救济手段。

    宪法诉愿对基本权利保障具有极其重大的意义,正是通过这一程序,每一位公民与宪法产生了直接的联系,真切感受到了宪法的力量。也正是通过这一程序,宪法法院在“艾尔弗斯案”中解释出了兜底性的一般行为自由,构建起封闭无漏洞的基本权利体系;在“吕特”判决中揭示了基本权利的客观价值秩序功能,由此开启了整个基本权利学说的新篇章,并通过这些裁判和理论深刻地影响了国家与公民以及公民与公民之间的关系。

    联邦宪法法院面临的问题和批评

    在成立65年后的今天,宪法法院做出的宪法解释的权威性和接受性已经毋庸置疑。对宪法法院裁判的广泛认可建立在多个因素之上,首先是宪法本身的优位性和权威性,其次是宪法法院裁判自身较高的说服力,人民在政治上对宪法法院的信任也是一个重要的原因。

    宪法法院对于提高其裁判的接受性也做了很多努力,在1995年前后,宪法法院做出的“教室悬挂十字架”、“士兵就是谋杀犯”等裁判引发了德国社会不小的争议,法院因此专门设立了媒体部,负责以简洁明晰的语言向民众和社会普及其裁判的内容和理由。

    但也要看到,宪法法院的解释和裁判工作仍然面临着一些问题和批评。首先是案件负荷量过大,审理周期过长。由于宪法诉愿案件的膨胀,宪法法院每年受理案件的数量从成立初期的1000件持续增长到目前每年6000件左右。由此导致的是案件审理周期的大大延长,有的案件甚至拖延十年未决,因此受到了欧洲人权法院的处罚。2011年,宪法法院法修订增加了“延迟诉愿”这一新的程序类型,凡因宪法法院审理周期过长而遭受不利的当事人,可向宪法法院提起诉愿请求赔偿。

    宪法法院面临的更根本性的批评在于,其权限不断扩大,尤其是其对合宪性解释等解释方法和规则的运用,有时似乎已经突破了汉斯·凯尔森(Hans Kelsen)当年所设想的“消极立法者”的角色,而僭越了立法者的职权范围和形成空间,甚至有可能走向一个“宪法法院领导下的司法国”。这虽然并未引发如美国宪法学中司法审查的“反多数困难”那样对宪法法院正当性的根本性质疑,但要求宪法法院恪守宪法规范与司法谦抑的观点已经成为共识。

    尽管存在一些批评和质疑,但65年来,联邦宪法法院忠实履行宪法守护者职责的功绩是有目共睹的。早在庆祝宪法法院成立十周年的庆典上,德国宪法学大师鲁道夫·斯门德(Rudolf Smend)就已经指出:“现在,基本法实际上已经是按照宪法法院所解释的那样来生效适用了,学界也是在宪法法院解释的意义上对基本法进行研究评注。”

    今天,对德国基本法中的任何一个条款,我们都无法脱离宪法法院的解释来理解适用。从大学招生名额的分配到核电站的设立,从联邦总统针对政党发表言论到德国加入欧盟的合宪性,在德国政治、法律和社会生活的方方面面,我们都能看到宪法和宪法法院的身影。

    (作者系中国人民大学法学院博士研究生)

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