法国宪法解释机制的发展历史及基本趋势

录入:龙剑律师事务所  longjls.com   2015-12-9  人气:640

域外宪法解释程序机制之二

王建学

图为法国宪法委员会的正门。资料图片
图为法国宪法委员会的徽标。资料图片

    从总体上看,法国目前已经形成以宪法委员会为中心的多样化宪法解释机制,强制解释程序、依申请解释程序和合宪性先决程序并存。其中既有抽象解释也有具体解释,既有事前解释也有事后解释,并且同时连接立法过程和普通诉讼程序。在历史发展中,法国宪法解释机制呈现出提请解释主体扩大化、解释对象扩大化、解释方法专业化和解释程序开放化四个基本趋势。

    法国宪法解释机制的发展历史

    法国自近代以来在宪法解释机制方面做过很多探索,曾经反复尝试过立法机关解释、司法机关解释、专门机关解释等不同模式,在经历了无数次失败之后,最终在1958年第五共和国宪法中设立了宪法委员会(Conseil Constitutionnel),由其承担解释宪法和监督宪法实施的职能,尤其是对法律进行审查并消除其中可能存在的违宪条款。

    根据1958年宪法的规定,宪法委员会由两部分成员构成:一部分是经任命产生的9名成员,任期9年,不得连任,每3年改任三分之一的成员,总统、国民议会议长和参议院议长各任命三分之一的成员,其中宪法委员会主席由总统任命;另一部分是卸任的总统充当宪法委员会当然的终身成员。宪法委员会的宪法解释职能与宪法审查职能是基本重合的,因为只有在法律合宪与否存在疑义时才需要对宪法条款进行解释,从而在明确宪法含义的基础上决定法律的合宪性。1958年宪法为宪法委员会设置了两种宪法解释程序:一种是强制性解释程序,议会通过的组织法在公布以前和议会两院的内部规程在实施以前,都必须提交宪法委员会以宣告其是否符合宪法,在此种情形下,宪法委员会必须对相关宪法条款进行解释;另一种是依申请解释程序,议会制定的普通法律在公布以前,可以由总统、总理、国民议会议长和参议院议长提请宪法委员会审查,在此种情形下,宪法委员会也必须对相关宪法条款进行解释。

    除解释宪法和监督宪法实施外,宪法委员会还承担了大量的政治性职能,例如,监督总统选举和议会议员选举,并审理相关选举纠纷,监督全民公决的正常进行,宣告投票结果,宣告总统不能视事,和对特定政治问题提供咨询意见。因此,最初的宪法委员会其实不是一个专职的宪法解释机关,而是一个政治机构,并且它作为宪法解释者的角色并不突出。为了强化宪法委员会的宪法解释功能,1974年第74-904号宪法性法律对宪法进行了修改,增加60名国民议员或60名参议员为提请解释主体,旨在强化宪法解释提请的动力机制,这一改革增强了宪法委员会在宪法解释方面的活力。

    在2008年第五共和国宪法制定50周年之际,2008年第2008-724号宪法性法律通过修宪在三方面进一步完善了宪法解释机制。一是新增了第三种宪法解释程序,即合宪性先决程序,在普通诉讼程序中,若认为法律之规定对宪法所保障的权利与自由构成侵害,可经最高行政法院和最高司法法院向宪法委员会移送宪法审查申请,由宪法委员会在确定期限内予以裁决,在宪法委员会阐明宪法含义并解决普通法律的合宪性问题后,行政法院和司法法院再继续审理普通法律诉讼。这种设计在宪法解释机制与普通诉讼程序之间搭建了一个“连通器”,宪法委员会的释宪职能进一步焕发出新的活力。二是扩大了强制解释程序的适用范围,全民公决的法律在其提交公决以前,必须提交宪法委员会以宣告其是否符合宪法。三是增强宪法委员会成员任命的民主性,议会两院议长实施之任命必须向本院的有关常设委员会征求意见,总统的任命也应当公开咨询议会各院常设委员会意见并取得其同意。

    从总体上看,法国目前已经形成以宪法委员会为中心的多样化宪法解释机制,强制解释程序、依申请解释程序和合宪性先决程序并存。其中既有抽象解释也有具体解释,既有事前解释也有事后解释,并且同时连接立法过程和普通诉讼程序。在历史发展中,法国宪法解释机制呈现出提请解释主体扩大化、解释对象扩大化、解释方法专业化和解释程序开放化四个基本趋势。

    在提请解释主体上:从国家机关提请到个人提请

    法国宪法解释机制在50余年的发展史中所呈现出的最明显趋势是提请解释主体的不断扩大,这主要是通过1974年和2008年两次改革实现的。

    在1974年改革实施以前的十几年时间内,依申请的宪法解释程序只启动过9次,其中3次由参议院议长提出,6次由总理提出,也就是说平均每年连1次都不到,因此,依申请的宪法解释程序基本没有发挥作用。造成这种状况的主要原因是,享有提请解释权的总统、总理、国民议会议长和参议院议长几乎总是由多数党充当,而多数党自身往往也是议会法律制定的主导者,他们自然不会对自己主导制定的法律提出宪法疑问,所以1958年宪法最初设计的依申请解释程序因未契合政治背景而动力不足。为解决这一问题,德斯坦(Valery Giscard d'Estaing)总统在1974年发起修宪,最终成功将60名国民议员或60名参议员也纳入提请解释主体。这给依申请解释程序带来了有效的动力机制,因为议会中的少数派可以较便利地通过60名议员来对议会多数派主导通过的法律提出宪法疑问。自1975年以来,宪法委员会通过依申请解释程序受理的案件年均达到10余个,其中超过90%是由议员提请的。

    2008年改革在增强提请动力方面的作用更为显著,因为普通诉讼中存在无数当事人,也涉及数量庞大的制定法体系的任何条款,而且普通诉讼当事人的胜诉欲望导致他们特别关注宪法,宪法解释的结论会从根本上决定当事人在普通法律中的权利和义务。因此,当事人提请宪法解释的动力是无穷的。在落实2008年改革的过程中,需要担忧的问题不再是动力不足,而是动力过剩,因为动力过剩会带来大量的宪法解释提请,严重超出宪法委员会的负荷,所以,落实2008年改革的组织法最终采纳了过滤和筛选机制,将个人的释宪提请仅作为一种程序上的违宪抗辩,并对其进行适当限制,只有经普通法院认定为重大、新颖且与普通诉讼直接相关的违宪抗辩,才能移送宪法委员会,以便维持良好的宪法解释秩序。尽管施加了这样的限制,合宪性先决程序仍然给法国宪法解释机制带来了巨大活力。自2010年实施至2014年底,宪法委员会在合宪性先决程序中基于个人违宪抗辩作出的宪法解释达381件,约是同时期国家机关提请解释的5倍。

    在解释对象上:从偏重国家权力条款到偏重基本权利条款

    通常来说,宪法解释的对象是全部宪法条文,因此,从序言到正文在内的每一个宪法条款中的概念、语句甚至标点在案件所及的范围内都应当具有解释的可能性。但法国宪法在内容和形式上存在一个极为特殊的情形,即1958年宪法本身只是一个关于国家权力配置的章程,其全部内容几乎都是为了在法国背景下设置国家机构并对其进行权力分配,它只是在序言中宣告恪遵1789年人权宣言所确定和1946年宪法序言所确认与补充之人权原则。因此,在严格意义上说,宪法委员会的解释对象只能是国家权力条款,宪法委员会只能通过宪法解释来调整国家机关之间的权力关系。

    从功能上看,宪法在规范国家权力以外,更需发挥保障人权的作用,宪法解释也应当承担调整国家权力和保障基本权利的双重功能。在此意义上,法国宪法解释机制是“跛足”的,远远不能达到法治国家的根本要求。面对解释对象上的巨大缺口,宪法委员会在实践中能动地扩大了宪法解释的范围。在1971年结社自由案中,宪法委员会认为,宪法解释的对象不仅包括1958年宪法正文,还包括1958年宪法序言,即序言是具有效力的宪法规范。因此,1958年宪法序言所宣告恪遵的1789年人权宣言和1946年宪法序言,以及2005年修宪所增加的2004年环境宪章,都应当是宪法解释的对象。据此,法国宪法既包括1958年宪法中的国家权力规范,也包括1789年人权宣言中的自由权与政治权规范、1946年宪法序言中的社会权规范和2004年环境宪章中的环境权规范。随着作为解释对象的宪法规范的扩张,宪法解释机制的功能也得到扩张,其保障基本权利的功能日益突显。以1971年为分水岭,宪法委员会实现了从权力分立的维护者到基本权利的保障者的身份转化。

    尤其是在2008年改革以来,宪法委员会作为基本权利保障者的身份更加突出,因为增加合宪性先决程序的目的本身就是保障基本权利,这一解释程序的提请主体是作为基本权利主体的个人,提请解释的对象是宪法中的基本权利规范。时至今日,基本权利规范的解释已是宪法解释机制的压倒性主题。

    在解释方法上:从政治性解释到专业化解释

    宪法解释本身是一项专门和专业活动,为了准确探明和发现宪法的含义,必须借助一系列解释方法,尤其是文义解释、逻辑解释、历史解释和体系解释等法教义学方法,并且同样重要的是,解释机关必须对其之所以如此解释宪法含义的决定进行合理的说明和论证。

    按此标准,宪法委员会早期的宪法解释在总体上是极为落后的,它更像是一个随意的政治决定。这表现在,宪法委员会的解释决定缺乏充分说理,更谈不上科学解释方法的运用,因此,宪法委员会的解释决定通常篇幅极短,很多决定连一页A4纸都填不满,而且其中相当一部分篇幅被宪法条文的列举、最后的解释决定占据了。导致这种情况的原因是,2008年以前的解释机制是一种事前和抽象解释机制,尤其是宪法委员会在1971年以前只解释国家权力规范。自1971年结社自由案以来,随着宪法委员会将基本权利规范纳入解释对象的范围,前述情形有所改观。宪法委员会在一定程度上强化了对解释结论的说明和论证,在基本权利条款的解释过程中,宪法委员会广泛采纳了比例原则的三重审查基准,运用了保留解释的技术(即法律只有在保留的含义范围内才是合宪的,因此就是所谓的“合宪性解释”)。通过这些解释方法与技术的运用,宪法的价值和规则逐渐贯彻到民法、刑法、行政法等部门法领域,出现了“法国法的宪法化”这一现象。

    在2008年改革以后,宪法委员会的宪法解释进一步突出法律方法并更为专业化,说理和论证更为充分,政治性的随意色彩进一步淡化,解释决定的篇幅也日益增长。这种状况是多种因素造成的:与普通诉讼中的具体案件相结合,使宪法委员会在解释宪法时必须结合具体案件,在从抽象向具体转化的过程中,解释的随意性逐步下降;在与普通法律问题直接关联时,宪法委员会必须通过更专业的说理来说服司法法官和行政法官,必须回应司法诉讼和行政诉讼中的具体法律问题,也必须维持宪法以及整个法律体系的技术融贯性;以基本权利规范为解释对象意味着宪法说理必然更为专业,基本权利的判断方法在论述上是必须精耕细作的。

    伴随着前述转变,宪法解释的有效性也不断强化,因为只有在说理更为充分和专业时,人们才更愿意接受并信服解释结论本身。

    在解释程序上:从秘密和封闭到开放和透明

    通常来说,宪法解释机关应当遵循开放和透明的程序进行宪法解释,原因在于,宪法解释不只是通过法律方法来阐明宪法的含义,更是整个国家进行法律商谈和政治整合的过程,用劳伦斯·却伯(Laurence Tribe)的话说就是,宪法是一个无穷尽的、一个国家的世代人都参与对话的流动的话语。只有在开放和透明的宪法解释程序中,宪法对话的参与才是可能的。同理,宪法法院模式的倡导者凯尔森(Hans Kelsen)曾建议:对于宪法法院的程序,我们必须建议它通常要遵循向公众开放的原则,以及它的口头(辩论)的性质。尽管法院处理的主要是纯粹的法律问题,并且其侧重点明显在于书面陈述的法律解释,但宪法法院所要处理的问题是如此地涉及到公共利益,以致于只能以公开程序作出裁决,因为这些公共利益只有在公开的程序中才能得到保证。

    按此标准,法国的宪法解释机制一直较为落后。在2008年改革以前,尽管宪法委员会经历了一系列(谨慎的)改革,但它的宪法解释程序依然建立在秘密原则基础上,例如,宪法解释所涉及的各种素材、资料和具体证据从不公开,进行报告的宪法委员会成员的姓名、报告的方式也从不公开,宪法委员会成员对宪法解释的审议纪录也属于保密的范围。此外,由于1958年所设置的强制解释程序和依申请解释程序本身都属于在法律生效以前进行宪法解释的事前模式,宪法解释过程中不存在当事人,因此,宪法委员会在解释宪法时缺少公开的庭审或听证程序,没有当事人的陈述和宪法律师的参与,没有口头辩论,尤其是在宪法委员会的解释结论中也缺少反对意见。种种缺陷导致法国的宪法解释机制历来备受学术界批评。

    在2008年改革之后,宪法委员会新增的合宪性先决程序已经在朝着开放和透明的方向转变。在合宪性先决程序中,宪法委员会已经采取公开庭审和听证措施,允许当事人陈述和律师辩论,而且借用现代技术手段,将案件的庭审实况制成视频并公布于宪法委员会官网上,便于公众知晓各方主张和案件审理情况。尽管宪法委员会目前仍没有采行反对意见制度,因此在开放性方面还存在不足,但与1958年最初的情形相比已经有巨大进步。以这种转变为基础,以宪法为中心的法律商谈机制和法律共同体正在逐渐形成,法国宪法也成为一部活生生的宪法(living Constitution)。

    (作者系厦门大学法学院副教授)

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